Veřejné zakázky: Nová pravidla pro školní stravování v roce 2022

9.1.8

Veřejné zakázky: Nová pravidla pro školní stravování v roce 2022

Mgr. Zdeněk Cvejn

V průběhu roku 2022 čekají veřejné zadavatele, a mezi nimi samozřejmě také školy a jejich zřizovatele, některé změny v oblasti zadávání veřejných zakázek. Tyto změny zasáhnou zejména oblast nákupu potravin pro větší stravovací provozy, tedy zejména větší školní jídelny.

Změna se bude týkat těch školských zařízení, resp. jejich stravovacích provozů, které si zajišťují výrobu jídla vlastními prostředky, tedy kde jídlo obvykle vaří vlastní zaměstnanci ve vlastních prostorách školy a školské zařízení samostatně nakupuje suroviny pro jeho výrobu. Nebude se týkat takových škol nebo školských zařízení, které řeší zajištění stravování jako službu (stravu pro ně vaří jiné subjekty, například cateringové společnosti, které v rámci své obchodní činnosti vaří jídla pro závodní a jiné stravovací provozy).

 NahoruCo tyto změny vyvolává
(právní předpisy týkající se nákupu potravin a jejich novely)

Nákup potravin pro jídelny škol a školských zařízení, jejichž provoz je, zjednodušeně řečeno, buď zcela, nebo z podstatné části hrazen z veřejných prostředků (dále jen školy a školská zařízení), se řídí kromě jiného právními předpisy upravujícími zadávání veřejných zakázek, a to jak evropskými (zejména směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014, o zadávání veřejných zakázek), tak samozřejmě českými, tedy zejména zákonem č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, v platném znění (dále jen ZZVZ).

 NahoruProč vůbec řešíme při nákupu potravin pro školní (a obdobné) stravování problematiku veřejných zakázek

Důvody spočívají v zakotvení toho, co je veřejnou zakázkou, v naší právní úpravě.

Podle ZZVZ (konkrétně § 7) se zadáním veřejné zakázky rozumí uzavření úplatné smlouvy mezi zadavatelem a dodavatelem, z níž vyplývá povinnost dodavatele poskytnout dodávky, služby nebo stavební práce.

Naopak se za veřejnou zakázku nepovažuje pracovněprávní nebo jiný obdobný vztah nebo smlouva upravující spolupráci zadavatelů.

Pro zjednodušení lze tedy konstatovat, že uzavření každé smlouvy (a za smlouvu se považuje např. i objednávka) mezi zadavatelem (školou, školským zařízením) a dodavatelem zboží (dodávek), na jejímž základě škola objednává potraviny a platí za ně dodavateli, je veřejnou zakázkou.

 NahoruI nákup potravin je tedy z hlediska zákona veřejnou zakázkou.

Z tohoto důvodu na nákup potravin školami a školskými zařízeními (stejně jako na všechny ostatní veřejné zadavatele) dopadá regulace postupů stanovená předpisy upravujícími veřejné zadávání, zejména tedy ZZVZ.

Změny v oblasti právní úpravy veřejného zadávání tak mají často nemalý vliv i na nákup potravin školami a školskými zařízeními.

Právě do ZZVZ zasáhly změny některých jiných zákonů, kterými byly zároveň provedeny změny ZZVZ, jako je novela zákona o odpadech provedená zákonem č. 543/2020 Sb. (účinnost novelizovaných ustanovení ZZVZ od 1. 1. 2021) a novela zákona o potravinách provedená zákonem č. 174/2021 Sb. (účinnost novelizovaných ustanovení ZZVZ od 1. 1. 2022). Jak bude dále rozebráno, je zároveň třeba s vysokou mírou pravděpodobnosti počítat s tím, že ZZVZ bude v roce 2022 významně novelizován.

V Poslanecké sněmovně leží od listopadu 2020 připravená vládní novela ZZVZ ( sněmovní tisk č. 1099 ). Tento vládní návrh změny zákona však nebyl Parlamentem dosud projednán. S ohledem na skutečnost, že minimálně část této novely bezprostředně reaguje na výtky Evropské komise, která při kontrole transpozice zadávacích směrnic zjistila, že v některých bodech se český ZZVZ od nich odchyluje, a uložila zajistit nápravu a uvést národní úpravu do souladu s evropskými zadávacími směrnicemi, a protože tato výtka změnu ZZVZ přímo vyžaduje, bude muset být návrh předložen Poslanecké sněmovně současnou vládou znovu.

Právě tato připravovaná novela bude mít na nákup potravin pro školy a školská zařízení bezprostřední vliv. V tomto článku se tedy budu zabývat zejména touto připravovanou novelou.

Potraviny pro veřejné zadavatele, a tedy i školy a školská zařízení, jsou dnes zpravidla nakupovány s odkazem na výjimku dle § 19 odst. 3 ZZVZ. Tato výjimka přináší právě v dosavadním českém národním prostředí zvláštní pravidlo počítání předpokládané hodnoty veřejných zakázek, podle kterého u dodávek (nebo i služeb), které jsou zadavatelem pravidelně pořizované (nebo trvající) a zároveň mají proměnlivou jednotkovou cenu v průběhu účetního období a zadavatel je pořizuje opakovaně dle svých aktuálních potřeb, se předpokládané hodnoty jednotlivých nákupů nesčítají.

Tato výjimka se dlouhodobě používá kromě potravin i u dalších komodit, důvodová zpráva k ZZVZ s využitím této výjimky počítala např. u nákupů pohonných hmot u čerpacích stanic nebo u letenek s tím, že se předpokládaná hodnota stanovuje samostatně za každý nákup. Takovýto nákup obvykle svou "samostatnou" hodnotou – jako zakázka malého rozsahu – umožňuje postup mimo klasické zadávací řízení v režimu ZZVZ. Samozřejmě toto platí, pokud se jedná o nákupy nikoliv prostřednictvím dlouhodobých smluv, ale opakovaně podle aktuálních potřeb zadavatele a zadavatel opakovaně provádí výběr dodavatele.

Právě připuštění této výjimky zákonem je ze strany Evropské komise vytýkanou odchylkou od evropských zadávacích směrnic, a je tak jedním z důvodů nezbytné novely ZZVZ.

V reakci na tuto výtku Ministerstvo pro místní rozvoj navrhlo takové znění novely, aby výjimka zůstala zachována v případech, kdy tím nedochází k odchylce od evropských zadávacích směrnic, tedy tak, že výjimka se může uplatnit u zakázek malého rozsahu a zakázek podlimitních, u zakázek nadlimitních už výjimku nebude možné uplatnit.

Z výše uvedeného je zřejmé, že se škola nebo školské zařízení bude muset při nákupu potravin detailněji zabývat tím, v jakém limitu potraviny pořizuje, a tedy stanovit si správně předpokládanou hodnotu svých nákupů.

Za nejpodstatnější je podle mého názoru třeba považovat určení, jestli celkový objem nákupu potravin pro stravovací provoz zajišťovaný školou nebo školním zařízením za 12 měsíců přesahuje hodnotu nadlimitní zakázky, tedy částku 5 610 000 Kč bez DPH.

Zadavatel, který v celkovém ročním objemu tuto částku nepřekračuje, bude moci, samozřejmě za situace, že novela zákona bude schválena ve výše uvedeném navrženém znění, nadále využívat této výjimky, a postupovat tak při nákupu potravin obdobně jako dosud.

Pokud celkový objem nákupu potravin za 12 měsíců přesáhne částku 5 610 000 Kč bez DPH, bude muset škola nebo školské zařízení zpozornět. Nicméně ani tato situace sama o sobě nemusí znamenat, že nadále již bude tento zadavatel nakupovat všechny potraviny ve formálním zadávacím řízení podle ZZVZ.

V současné době je velmi diskutovanou otázkou, zda bude nutné do celkové předpokládané hodnoty zahrnovat cenu všech potravin, které se za období 12 měsíců nakupují, nebo zda bude možné nákupy potravin členit na logické skupiny (kategorie) podle druhu (např. mléko a mléčné výrobky, maso a výrobky z něj, produkty pekárenské, ovoce – zelenina, trvanlivé potraviny apod.) a případně rovněž podle situace na trhu (určení relevantního trhu).

V podstatě se řeší otázka, zda za situace, že dodávky potravin jsou, slovy ZZVZ, "dodávky pravidelné povahy" dle § 19 odst. 1 ZZVZ, se u všech potravin jedná o stejný druh plnění ve smyslu tohoto ustanovení.

Významná část odborné zadavatelské veřejnosti se kloní k názoru, že sčítat cenu všech potravin, které se za dané období 12 měsíců nakupují, by bylo příliš přísné a neodpovídalo by smyslu a účelu zákona. Za logické by bylo možné považovat sčítání např. na úrovni tzv. CPV kódů (společný slovník pro veřejné zakázky), jak je pro příklad uvedeno níže v tabulce.

Tabulka: Příklady CPV kódů

Jednotlivé kódy CPV, tak jak jsou uvedeny výše, se dále dělí na podrobnější části s dalším tříděním. Jedná se o "pyramidovou" strukturu ve stupních "oddíl–skupina–třída–kategorie", kde s každým stupněm přibývá pozice v číselném označení, např. následujícím způsobem:

15  Potraviny, nápoje, tabák a související produkty

• 151  Živočišné produkty, maso a masné výrobky

• 152  Přípravky a konzervy z ryb

• 153  Ovoce, zelenina a podobné produkty

• 154  Oleje a tuky živočišné a rostlinné

• 155  Mléčné výrobky

• 156  Mlýnské a škrobárenské výrobky

• 157  Krmiva

• 158  Různé potravinářské výrobky

  1. 1581  Výrobky pekárenské a cukrářské kromě trvanlivého pečiva

     • 15811  Pekařské výrobky

       • 15811100-7 – Chléb

       • 15811200-8 – Rohlíky

       • 15811300-9 – Croissanty

       • 15811400-0 – Lívance

     • 15812  Pečivo a cukroví

     • 15813  Snídaňové pečivo

  2. 1582  Výrobky pekárenské trvanlivé
  3. 1583  Cukr a příbuzné výrobky
  4. 1584  Kakao, čokoláda a cukrovinky
  5. 1585  Těstoviny
  6. 1586  Káva, čaj a příbuzné produkty
  7. 1587  Koření a aromatické výtažky
  8. 1588  Výrobky zvláštní výživy
  9. 1589  Různé potravinářské výrobky a sušené zboží

• 159  Nápoje, tabák a související produkty

Protože však, jak je výše zmíněno, diskuse o tom, zda je nutné zahrnovat do předpokládané hodnoty hodnotu všech potravin, nebo zda je možné sčítat nákupy pouze na úrovni určitých logických celků, např. na úrovni určité roviny CPV kódů, zatím probíhá, zadavatelská veřejnost zatím čeká na vydání metodického stanoviska Ministerstva pro místní rozvoj jako gestora ZZVZ. Je tedy třeba doporučit obezřetnost při tomto stanovování předpokládané hodnoty. Zatím se odborná veřejnost kloní k doporučení sčítat nákupy na úrovni "skupin" CPV kódů, tedy např.

• 151  Živočišné produkty, maso a masné výrobky

• 152  Přípravky a konzervy z ryb

• 153  Ovoce, zelenina a podobné produkty apod.

Lze samozřejmě uvažovat o tom, že dle situace na trhu může být toto pravidlo upraveno, např. s ohledem na standardní okruh dodavatelů (např. bude-li standardně odlišný okruh dodavatelů drůbežího masa a masa hovězího a vepřového) se bude dle mého názoru uvažovat o stanovení předpokládané hodnoty u drůbeže odděleně od předpokládané hodnoty hovězího a vepřového masa.

V návaznosti na výše uvedené je tedy dle mého názoru možné rozdělit školy a školská zařízení jako zadavatele v rámci pořizování potravin do tří skupin:

1) na školy, které pořizují veškeré suroviny ve sledovaném období 12 měsíců v souhrnu v hodnotě maximálně 5 610 000 Kč bez DPH (do horní hranice podlimitních zakázek) – tyto školy by i po připravované novele mohly postupovat stejně, jako postupují v současné době, tedy mohly by plně využívat možnosti dané § 19 odst. 3 ZZVZ a pořizovat jednotlivé nákupy potravin mimo zadávací řízení. Samozřejmě toto platí, jak je již výše uvedeno, pouze za situace, že se nejedná o nákupy prostřednictvím dlouhodobých smluv, které by samy o sobě překročily hranice zakázky malého rozsahu (tedy 2 000 000 Kč bez DPH);

2) na školy, které při pořizování…